民政部对“关于进一步促进我国养老服务业发展的建议”的答复

民函[2017]722号

向晓梅代表：

您提出的“关于进一步促进我国养老服务业发展的建议”收悉。您深入剖析了养老服务业存在的问题，相关建议针对性强，对于进一步促进养老服务业发展具有借鉴意义，我们将认真研究吸纳。经商发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、卫生计生委、住房城乡建设部、工商总局，现答复如下：

面对人口老龄化的严峻挑战，各有关部门高度重视，认真履职，扎实抓好养老服务业各项工作，取得了以下重要进展。

一是初步建立了适度普惠的老年福利制度。对于无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人，政府负责保障他们的基本生活，并提供无偿的养老服务。全国27个省份建立了80周岁以上的高龄老人津贴制度、20个省份建立了生活困难老人养老服务补贴制度、17个省份建立了失能老人护理补贴制度。对于经济条件较好的老年人，为他们提供有偿养老服务，满足他们的养老服务需求。

二是初步形成了较为完善的法规政策体系。推动颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号）、《养老机构管理办法》（民政部令第49号）、《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称国务院35号文件）、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号，以下简称国办发91号文件）等法规政策，各项配套性政策密集出台，养老服务发展有章可循。

三是基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。在居家社区养老服务方面，截至2016年底，全国社区养老机构和设施3.49万个，社区互助型养老服务设施7.64万个。在机构养老服务方面，积极推进公办养老机构改革，注重发挥兜底作用，增强发展动力和活力。全面放开养老服务市场，加快推进放管服改革，鼓励社会力量发展养老服务。截至2016年底，注册登记的养老机构达到2.8万个。在医养结合方面，国务院办公厅转发了卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）。民政部、卫生计生委印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》（国卫办家庭函〔2016〕353号）、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》（民发〔2016〕52号），在全国90个地区开展医养结合试点。养老机构与医疗机构的业务协作机制开始建立，目前医养结合机构共有5570家，其中纳入医保定点的医养结合机构有2117家，占比为38%。医养结合机构床位总数为115.21万张，其中医疗床位26.63万张，养老床位89.58万张，医养结合服务能力明显提高。人力资源社会保障部办公厅于2016年6月印发了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），在河北省承德市、吉林省长春市、黑龙江省齐齐哈尔市、江苏省南通市、苏州市、山东省青岛市等15个城市开展长期护理保险试点。

四是不断加大资金投入力度。在中央层面，民政部会同发展改革委自“十二五”以来持续推进中央预算内资金支持地方养老服务设施建设。2013年-2015年，中央财政连续三年累计投入30亿元，支持建设10万个农村幸福院。2016年开始，中央财政继续每年投入10亿元、累积投入50亿元，在“十三五”期间开展居家和社区养老服务改革试点。按照国务院35号文件要求，民政部每年留存的部本级福利彩票公益金50%用于支持养老服务体系建设，根据各地区财力系数、老年人口数、绩效考核等因素分配资金。2017年分配资金额约为13亿元。在地方层面，除了与中央层面配套的三类资金外，江苏、福建、江西、湖北、湖南、甘肃等地方政府还设立了养老服务方面的专项基金，地方财政也从预算内拿出资金给予支持。

五是初步形成了专业化、标准化、信息化相结合的服务保障体系。在专业化建设方面，配合教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成〔2014〕5号），以促进就业为导向，按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，大力发展养老服务相关专业，积极开展岗位培训和在职远程教育培训，不断扩大人才培养规模。截至2016年底，全国建成养老护理员职业技能鉴定站31个，培训基地68家，有134所院校开设护理专业。全国养老院职工总数约35万人，大专以上文化程度占20%，专业技术技能人员超过60%，养老院的专业服务队伍不断壮大。在标准化建设方面，推动实施了《老年养护院建设标准》、《社区老年人日间照料中心建设标准》、《养老护理员国家职业技能标准》、《养老机构安全管理》、《养老机构基本规范》、《社区老年人日间照料中心服务基本要求》、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》等标准，促进养老服务规范发展。在信息化建设方面，会同发展改革委、全国老龄办联合印发《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会〔2015〕992号），明确提出要在养老领域推进“互联网+”行动，通过供需衔接，扩大服务范围，提供个性、高效的智能养老服务。2017年初，民政部、工业和信息化部等部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，促进医疗、健康、养老资源优化配置和使用效率提升，满足家庭和个人多层次、多样化的健康养老服务需求。建立国家养老服务信息系统，推进居家和社区养老服务信息平台建设，养老服务信息化水平大幅度提升。全国建成和正在运行的养老服务信息平台达840多个。

六是加快发展农村养老服务。民政部积极实施包括农村养老服务设施建设在内的敬老爱老助老工程，加大农村养老服务投入，支持农村互助幸福院建设。目前，初步形成了以家庭赡养为基础、养老机构和互助幸福院为依托、农村老年协会参与、乡镇敬老院托底的农村养老服务供给格局。同时，因地制宜探索创新多种发展模式。一是互助养老模式。河北、山西、湖北、甘肃等地利用现有设施建设了幸福院和“老年灶”。二是新农村建设模式。江西通过建设颐养之家，内蒙古通过整合各方面投向农村资源，以发展农村养老推进新农村建设。三是功能互补模式。安徽和江苏启东等地把敬老院、光荣院、社会福利院整合为区域性养老服务中心，形成了实行集中建设、分区养护、公共资源共享的格局，提高了整体管理服务水平。四是老年协会支撑模式。四川依托基层老年协会，丰富农村居家养老服务方式，涌现出了金堂县“一中心、多站点、重点巡访”、兴文县“协议养老”、昭化区“十户联防”等多个接地气的经验做法。在探索建立农村留守老年人关爱体系方面，重点针对留守老人面临的生存、心理、安全三大问题，在完善农村养老服务日间照料功能的基础上，探索开展基层联络人登记制度、“呼叫救助”等公益行动。大力宣传尊重、关心、帮助老年人的社会风尚，广泛开展“敬老月”和“五好家庭”、“好媳妇”等评比活动，积极开展志愿服务活动，初步形成多方参与、形式多样、内容丰富的农村留守老年人关爱服务体系。

七是保障养老服务设施用地供应。民政部会同住房城乡建设部、国土资源部等部门出台了《关于印发的通知》（国土资厅发〔2014〕11号）、《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》（民发〔2014〕116号）、《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投资〔2014〕2091号）、《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民发〔2016〕179号）等政策文件，明确提出要将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求；鼓励社会资本投资健康与养老服务工程，对养老设施中非营利性项目用地可按《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）实行划拨；鼓励社会资本对闲置社会资源进行整合和改造用于养老服务。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发〔2017〕13号）和国办发91号文件也提出各级政府要在土地利用总体规划和城乡规划中统筹考虑养老服务用地需要，完善土地支持政策。

您指出的养老服务供给不足、区域发展不平衡、专业化服务水平不高、社会力量参与度有待提升、人员短缺及规划布局和服务可及性差等问题切中要害，这些问题确实是制约养老服务业健康持续发展的瓶颈难题养老服务业政策，主要原因在于：一是我国养老服务业处于起步阶段，养老服务核心定位还不太清晰，政府市场社会职责不太明确，存在政府缺位、越位现象。二是部分全国性政策“最后一公里”贯彻落实难。如国务院文件和相关部门文件已经规定，凡新建城区和新建居住（小）区，要按标准要求配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，但一些地方政府没有实施措施或落实不到位。三是在未富先老、未备先老的人口老龄化大背景下，老年人购买养老服务意愿和能力不足，民办养老机构发展时间短、盈利模式不成熟。

下一步，民政部将会同有关部门积极抓好规划政策的落实，着力加强老年人民生保障和服务供给，着力保基本、兜底线、补短板、调结构，努力实现养老服务和产品供给主体更加多元、内容更为丰富、质量更有保证。

（一）加强政策引导，充分发挥社会力量的主体作用。一是发挥政策综合激励效益。全面落实国办发〔2016〕91号文件、《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号)要求，进一步细化养老服务领域优惠扶持政策，做好文件各项政策措施的落实工作。二是加大养老服务放管服改革力度。抓好民政部等部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）落实，通过压减审批流程，强化监管服务能力，进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。贯彻落实李克强总理6月13日在全国深化放管服改革电视电话会议上的重要讲话精神，加大养老服务放管服改革力度，在保障老年人生命健康和合法权益的前提下，全面放开养老服务市场，激发民间社会资本投资的积极性。三是进一步发挥社会力量的主体作用。着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，加快推进公办养老机构改革，深入推进居家社区养老服务改革试点，进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度，为社会力量腾出发展空间，营造公平竞争环境。

（二）加快推进医疗卫生与养老服务相结合。针对当前医养结合工作中存在的服务内容不够全面、路径不够清晰、模式不够成熟、推进方法不够灵活等问题，重点做好以下工作：一是进一步明确医养结合定位，更加重视提高养老服务质量。将医养结合聚焦在推进医疗卫生和养老服务的优势互补上，聚焦在提高老年人长期照护质量上，聚焦在养老服务业“提质增效”上，更加重视提升服务能力，重视改善服务质量。二是充分发挥政府兜底保障和市场基础配置作用，推进养老服务多层次发展。更加明确政府、市场的关系和作用，重点是保障和改善城乡经济困难失能老年人的长期照护，政府资源更多的投向特殊困难老年人群体，更加突出调精准施策、精准发力，支持城乡兴建一批面向经济困难失能老年人的老年养护院和医养结合的养老设施建设。三是积极参与探索建立长期护理保险制度。协助推动实现符合条件的跨省异地住院老年人医疗费用直接结算。鼓励发展与基本医保相衔接的老年商业健康保险，满足老年人多样化、多层次的健康保障需求。

（三）加强养老服务人才队伍建设。一是合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。二是完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，加强基层和一线养老服务专业技术人才队伍建设。继续加大对养老护理员规范化培训的支持力度，完善对养老护理员的职业资格培训补贴政策。着力推进社会工作与养老服务融合发展。三是鼓励养老专业毕业生从事养老服务，对到省会及省会以下城市养老机构就业的高校毕业生，所在地按规定办理落户手续，畅通毕业生流动就业渠道。对养老院招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。

（四）加强养老服务信息化建设。一是认真贯彻落实各项相关决策部署，大力发展养老服务信息产业。健全以企业和社会组织为主体、社区为纽带、信息平台为手段、满足老年人各种养老服务需求的养老服务业发展新业态。支持居家智能养老产品和系统的开发与应用，利用互联网、物联网、移动互联网、智能终端等新一代信息技术，创新居家养老服务模式。二是扎实开展各项试点示范工程，以试点示范为抓手，在人才、技术及服务模式等方面进行探索创新养老服务业政策，先行先试，完善体制机制和政策措施，为全国养老服务信息化发展提供经验。三是发展智慧养老服务新业态，开发和运用智能硬件，推动移动互联网、云计算、物联网、大数据等与养老服务业结合，创新居家养老服务模式，建设综合性管理服务信息平台，为老年人提供质优价廉、形式多样的服务。打通养老服务信息共享通道，推进社区综合服务信息平台与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接，促进养老服务公共信息资源向各类养老服务机构开放。四是尽快启动养老服务信息数据交换规范、养老机构养老服务信息数据标准规范、社区养老服务信息数据标准等行业标准的制定工作，从服务项目设计、用工时长、服务标准、满意度评估等，形成一整套的行业或企业标准体系。

（五）加强农村老年人关爱服务工作。一是按照相关要求，推动农村特困人员供养服务机构服务设施和服务质量达标，在保障农村特困人员集中供养需求的前提下，积极为低收入、高龄、独居、残疾、失能农村老年人提供养老服务。二是通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式和举办农村幸福院、养老大院等方式，大力发展农村互助养老服务。三是发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村社区综合服务中心（站）、综合性文化服务中心、村卫生室、农家书屋、全民健身等设施，为留守、孤寡、独居、贫困、残疾等老年人提供综合服务。四是加强农村留守、困难、鳏寡、独居老年人关爱保护工作，通过政府购买服务等方式开展心理疏导和咨询等服务。推动建立农村留守老年人联络人登记制度，完善应急处置和评估帮扶机制，关注农村老年人心理、安全等问题。组织开展邻里互助、亲友相助、志愿服务，帮助解决农村老年人实际困难。鼓励进城务工人员回乡创业，参与、培育和发展农村养老服务。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2017年8月16日