民政部关于加快推进我国养老服务体系建设的提案答复的函

民函[2017]821号

王济光委员：

您提出的“关于加快推进我国养老服务体系建设的提案”收悉。您的提案对于统筹推进养老服务体系建设具有重要参考意义，我们将在今后的工作中认真研究吸收。经商财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、卫生计生委，现答复如下：

一、进一步完善与落实养老服务业发展政策

近年来，各级民政部门认真履职，扎实抓好养老服务业各项工作，初步建立了促进养老服务发展的法律政策体系。在中央层面，推动颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》、《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号）、《养老机构管理办法》（民政部令第49号）、《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号，以下简称国务院35号文件）、《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号，以下简称国办发91号文件）等法规政策，各项配套性政策也密集出台。在地方层面，各地加大政策创制力度，截至2016年底，共发布实施省级养老服务业方面的法规规章和政策文件154个，各地省级人民政府或省级人民政府办公厅出台文件40个，省级部门出台文件114个。河北、陕西出台了《居家养老服务条例》，上海出台了《老年人权益保障条例》，江苏出台了《养老服务条例》，宁夏出台了《养老服务促进条例》，养老服务发展有章可循。

下一步，按照政府主导、政策扶持、社会参与、市场推动的原则，民政部将深入学习贯彻习近平总书记关于老龄工作和养老服务重要讲话精神，坚持需求和问题导向，坚持保基本兜底线，不断提高养老服务精准度，更好地满足老年人养老服务需求。

一是进一步加强顶层设计，不断完善老年人家庭赡养和扶养、社会救助、社会福利、社会优待、宜居环境、社会参与等政策，增强政策制度的针对性、协调性、系统性。抓紧研究出台老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度，制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、为老服务人才激励政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力。

二是加强政策引导，充分发挥社会力量的主体作用。着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，全面落实国办发91号文件、《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号)要求，进一步细化养老服务领域优惠扶持政策，抓好文件各项政策措施的落实。

三是进一步健全监管体系，促进养老服务健康发展。完善养老机构设立许可制度，加强养老机构内部管理。完善养老服务标准化体系。制定养老机构服务合同示范文本，推动建立养老机构综合责任险、老年人意外伤害险等，形成合理的风险分担机制。培育和发展养老服务行业协会，发挥行业自律作用。

二、以供给侧结构性改革为主线，全面放开养老服务市场，支持各类市场主体，增加养老服务和市场供给

您在提案中指出的“养老服务市场竞争不公平、服务布局不合理”等问题确实反映了现阶段我国养老服务业发展现状。近年来，按照“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，民政部协同相关部门研究出台了一系列政策措施，初步建立了扶持引导社会力量参与养老服务业发展的政策体系，截止到2016年底，全国养老床位数达到672.7万张，每千名老人拥有床位数30.3张。全国经民政部门设立许可的养老机构达2.9万个，其中民办养老机构约占39%，公建民营养老机构1000多家，北京、吉林、上海、浙江、江苏等地民办养老机构占比已经超过50%。

下一步，为进一步放开养老服务市场，支持各类市场主体，增加养老服务和市场供给，我们将一方面继续发挥政策综合激励效益，将养老服务领域各项优惠扶持政策落到实处。另一方面，加大养老服务放管服工作力度。抓好民政部等部门《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》（民发〔2017〕25号）落实，通过压减审批流程，强化监管服务能力，进一步降低社会力量参与养老服务业的制度性成本。贯彻落实李克强总理6月13日在全国深化放管服改革电视电话会议上的重要讲话精神，加大养老服务放管服改革力度，在保障老年人生命健康和合法权益的前提下，全面放开养老服务市场，激发民间社会资本投资的积极性。此外，继续坚持“激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，健全养老服务体系”的指导思想，将吸引社会力量参与的措施落实到养老服务体系建设的各项工作中，着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，深入推进居家社区养老服务改革试点，提高养老服务有效供给。进一步加大对真抓实干成效明显地方的激励支持力度。

同时，继续深化公办养老机构改革。积极争取加大财政投入，加强公办保障性养老机构建设。坚持建设标准适度，避免铺张豪华，充分发挥公办养老机构托底作用。探索建立公办养老机构入住评估制度，重点保障特困人员中的老年人、经济困难老年人、失独家庭老年人和做出特殊贡献的老年人等养老需求。鼓励公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务人员和项目支持。建立健全公建民营管理制度，加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营。鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式，参与公办养老机构改革。

三、进一步发展壮大养老服务队伍

按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，民政部会同人力资源社会保障部等部门不断扩大人才培养规模，积极开展岗位培训和在职远程教育培训，全国建成养老护理员职业技能鉴定站31个，培训基地68家，有134所院校开设护理专业。截至2016年底，全国养老院职工总数约35万人，大专以上文化程度占20%，专业技术技能人员超过60%。

为加强养老服务人员技能培训，近年来，人力资源社会保障部主要做了以下三方面工作：一是进一步完善职业培训经费补贴政策，支持符合条件的各类劳动者参加就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，指导各地大力开展包括养老服务人员在内的职业培训，提高从业人员的职业道德、业务技能和服务水平。二是指导支持技工院校加强养老服务类专业建设，结合养老服务业发展对技能人才的需求，调整专业内涵，创新培养模式，落实国家助学政策，扩大技能人才培养规模。三是对养老服务从业人员的技能水平进行评价鉴定，对合格者授予相应等级国家职业资格证书，贯通技能劳动者成长成才通道。

下一步，民政部将加强部门协同，着力做好以下几方面工作：一是合理配置养老院人员岗位结构，鼓励有条件地方建立通过岗位补贴、以奖代补等扶持政策，加强以全科医生、护士、社会工作者、养老护理员为重点的人员队伍建设。二是完善现有养老服务相关专业技术人才培养、评价、选拔、使用政策，加强基层和一线养老服务专业技术人才队伍建设。继续加大对养老护理员规范化培训的支持力度，完善对养老护理员的职业资格培训补贴政策。着力推进社会工作与养老服务融合发展。三是鼓励养老专业毕业生从事养老服务，对到省会及省会以下城市养老机构就业的高校毕业生，所在地要按规定办理落户手续养老服务业政策，畅通毕业生流动就业渠道。对养老院招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在一定期限内给予社会保险补贴。

四、加快推进医养结合工作

为加快推进医养结合工作，国务院办公厅转发了卫生计生委等部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）。民政部、卫生计生委印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》（国卫办家庭发〔2016〕340号）、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》（民发〔2016〕52号），在全国90个地区开展医养结合试点。卫生计生委制定了《养老机构医务室基本标准》、《养老机构护理站基本标准》、《安宁疗护中心基本标准和管理规范》、《安宁疗护实践指南》。卫生计生委建立了医养结合监测平台，开展医养结合动态监测工作。截至2016年底，全国医养结合结构有5814家，其中养老机构设立医疗机构的有3623家，有2224家纳入了医保定点范围。全29个省级开设老年人绿色通道的医疗结构有78836个，医疗机构与养老机构建立合作关系或者签订合作协议的有7633对，共建立90个医养结合培训基地，全年培训医养结合工作人员51510人次。

在全国医养结合工作取得成效的同时，我们清醒地看到，当前医养结合工作中存在着服务内容不够全面、路径不够清晰、模式不够成熟、推进方法不够灵活等问题，下一步，为推动解决上述问题，我们将配合卫生计生委重点做好以下工作：

一是进一步明确医养结合定位，更加重视提高养老服务质量。将医养结合聚焦在推进医疗卫生和养老服务的优势互补上，聚焦在提高老年人长期照护质量上，聚焦在贯彻落实国务院办公厅全面放开养老服务市场提高服务质量的意见和“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划强调的养老服务业“提质增效”上，更加重视提升服务能力，重视改善服务质量。二是充分发挥政府兜底保障和市场基础配置作用，推进养老服务多层次发展。支持城乡兴建一批面向经济困难失能老年人的老年养护院和医养结合的养老设施建设。同时，对已经提供医疗卫生服务的养老机构，要指导其规范服务；对尚未提供医疗卫生服务的养老机构，主动协调卫生计生部门和人力资源社会保障部门，推动其整改提升，确保年底50%以上的养老机构能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务。

五、积极发展老年社会工作，做好老年人精神关爱工作

关于您提出的注重老年人“精神护理”，引导健康生活的建议，《中华人民共和国老年人权益保障法》第八条规定：全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动，树立尊重、关心、帮助老年人的社会风尚。第十八条还规定：家庭成员应当关心老年人的精神需求，不得忽视、冷落老年人；与老年人分开居住的家庭成员，应当经常看望或者问候老年人。近年来，民政部等部门在加快发展养老服务业，建立完善养老服务体系工作中，将老年人精神关爱作为重要内容。国办发91号文件指出，要积极组织开展适合老年人的文化体育娱乐活动，引导老年人积极参与社区服务、公益活动和健康知识培训，丰富老年人精神文化生活。《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016—2020年）的通知》（国办发〔2016〕74号）也明确指出，要以扩大老年教育供给为重点，以创新老年教育体制机制为关键，以提高老年人的生命和生活质量为目的，整合社会资源、激发社会活力，提升老年教育现代化水平，让老年人共享改革发展成果，进一步实现老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐，努力形成具有中国特色的老年教育发展新格局。

此外，作为现代养老服务体系不可或缺的重要组成部分，老年社会工作对于补齐老年心理社会服务短板、创新养老服务方式、满足老年人个性化、专业化社会服务需求、维护老年人权益具有重要意义。近年来，民政部加快发展老年社会工作，发布了《老年社会工作服务指南》（MZ/T064-2016）明确老年社会工作的功能定位，正在制定《养老机构社会工作服务规范》，旨在充分发挥社会工作在居家养老、社区养老和机构养老中的专业作用，为有需要的老年人及其家属和机构员工提供心理支持、咨询培训等服务。

下一步，民政部将积极会同有关部门，积极做好老年人精神关爱工作，让每一位老年人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年。一方面，将精神关爱纳入养老服务重要内容。全面落实《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》要求，创新服务模式，提升质量效率，为老年人提供精准化个性化专业化服务。养老机构应当根据需要为老年人提供情绪疏导、心理咨询、危机干预等精神慰藉服务。积极发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村社区综合服务中心（站）、综合性文化服务中心、村卫生室、农家书屋、全民健身等设施，为留守、孤寡、独居、贫困、残疾等老年人提供丰富多彩的关爱服务。面向老年人开展中医药健康管理服务项目，更好地运用中医药理念、方法和技术促进老年人身心健康。加强老年严重精神障碍患者的社区管理和康复服务。同时，积极发展老年社会工作，加快建立社会工作专业人才和志愿者协同服务机制，开展邻里互助、亲友相助、志愿服务活动；鼓励低龄健康老年人为高龄、失能老年人提供力所能及的志愿服务；探索建立为老志愿服务“时间银行”储蓄与兑换制度。建立老年服务跨专业合作机制，支持社会工作专业人才与老年医学、康复、护理、营养、心理等方面专业人才加强合作、组建跨专业团队，动态跟踪老年人生活状况和服务需求变化，系统满足老年人不同阶段、不同层次、不同类型的养老服务需求。推广实施《老年社会工作服务指南》，加快出台《养老机构社会工作服务规范》，引导各类养老机构（场所）广泛建立社会工作服务制度，完善老年社会工作服务需求发现、承接、转介、评估、督导机制，不断提升老年社会工作服务内容、方式和流程和规范化、科学化水平。另一方面，着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念。把弘扬孝亲敬老纳入社会主义核心价值观宣传教育，建设具有民族特色、时代特征的孝亲敬老文化。在全社会开展人口老龄化国情教育、老龄政策法规教育养老服务业政策，引导全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识和老年人自尊、自立、自强的自爱意识。利用春节、清明节、中秋节、重阳节等传统节日，开展创意新、影响大、形式多的宣传教育活动，推动敬老养老助老教育进学校、进家庭、进机关、进社区。继续开展“敬老月”和全国敬老爱老助老评选表彰活动。

六、进一步健全老龄工作机制

1999年，国务院设立全国老龄工作委员会（以下简称全国老龄委），作为国务院主管老龄工作的议事协调机构，目前有32个成员单位。经中央编委批准，全国老龄工作委员会的办事机构（全国老龄办）设在民政部，老龄委部署的大量工作任务，都需要全国老龄办去落实、协调、收集、掌握、反映、报告。2016年，习近平总书记在中共中央政治局第32次集体学习时强调，要着力健全老龄工作体制机制，要完善党委统一领导、政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右协同联动的老龄工作机制，形成老龄工作大格局。

下一步，为贯彻落实习近平总书记关于老龄工作的重要讲话精神，全国老龄办将不断深化体制机制改革，加强部门协同，强化各部门职责任务，各司其职、各尽其责，形成发展合力，加快养老服务业健康持续发展。

感谢您对民政工作的关心和支持。

民政部

2017年9月11日