民政部关于加快新时代养老服务体系建设的提案答复的函



民函〔2018〕660号



民革中央：



你单位提出的“关于加快新时代养老服务体系建设的提案”收悉。你们的提案对于完善我国养老服务体系，鼓励社会力量参与具有积极作用。经商市场监管总局、工业和信息化部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部，现答复如下：

一、工作进展情况

近年来，各级民政部门认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，积极构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，取得明显成效。

一是初步形成了较为完善的政策法规体系。推动颁布实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》（中华人民共和国主席令第24号）、《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号）、《养老机构管理办法》（民政部令第49号）、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）、《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）等一系列法律、规章、规划和政策，使养老服务发展有章可循。

二是基本形成了居家、社区、机构相衔接的养老服务体系。完善服务补贴制度，推动实现经济困难的高龄老年人津贴制度省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省份。大力推广居家社区养老，为老年人提供床边、身边的服务，推动地方开展免费为家庭照顾者提供养老技能培训、“喘息服务”、居家环境适老化改造等家庭养老支持政策，广泛开展“养老驿站”、社区“嵌入式”小微型养老服务机构建设。积极发挥机构养老服务支撑作用，推动养老机构转型升级，聚焦失能老年人刚需提供服务；开展全国养老院服务质量建设专项行动，对全国4万余家养老机构进行排查整治，处理隐患近19.7万处，依法取缔、关停、撤并养老机构2122家，养老机构服务质量显著改善，截至2017年底，全国各类养老服务机构和设施约15.36万个，各类养老服务床位合计714万张。不断补强农村养老服务短板，连续三年共投入30亿元支持农村兴建老年人互助养老幸福院，实现养老离家不离村。支持农村敬老院改造升级，已有1/3的农村敬老院开始向社会老年人提供服务；制定加快推进农村留守老年人关爱服务体系建设的意见，推进留守老年人关爱服务。

三是加快推进养老服务与医疗卫生服务结合。国务院办公厅转发了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》（国办发〔2015〕84号）。民政部、原卫生计生委印发了《关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》（国卫办家庭发〔2016〕340号）、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》（民发〔2016〕52号），在全国90个地区开展医养结合试点。原卫生计生委制定了《养老机构医务室基本标准》《养老机构护理站基本标准》。人力资源社会保障部出台了《关于完善基本医疗保险定点医药机构协议管理的指导意见》（人社部发〔2015〕98号）、《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），简化医保定点医药机构审查，鼓励定点社区服务中心、基层医疗机构为居住在养老机构内的老年人提供服务，探索开展长期护理保险制度试点。截至2017年底养老服务业政策，长期护理保险参保人数达4469万人，有7.53万名参保人员享受了长期护理保险待遇。养老院与医疗机构的业务协作机制开始建立，养老院得到了更多医疗护理力量支持。截至2017年底，超过93%的养老机构开展了医养结合服务，养老机构收住失能、部分失能老年人占比不断提高。

四是充分调动社会力量参与养老服务。联合相关部门在规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、金融支持、人才培养和就业等方面出台了一系列配套政策，初步建立了激励引导社会力量参与养老服务业发展的政策体系。截至2017年底，全国经注册登记的养老机构达2.9万个，其中民办养老机构约占45.7%，北京、吉林、上海、浙江、江苏等地民办养老机构占比已经超过50%。

五是初步形成了专业化、标准化、信息化相结合的服务保障体系。在专业化建设方面，配合教育部出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》（教职成〔2014〕5号），以促进就业为导向养老服务业政策，按照“积极发展、多种形式、全面加强、突出重点”的原则，大力发展养老服务相关专业，积极开展岗位培训和在职远程教育培训，不断扩大人才培养规模。全国建成养老护理员职业技能鉴定站31个，培训基地68家，有894个高职院校开设养老服务相关专业点。截至2017年底，全国养老机构养老护理员经培训合格上岗率由54.8%提升为87.1%，养老护理水平明显提高；在标准化建设方面，近年来，原国家标准委发布实施了一系列养老和老年人相关国家标准，涉及老年人居住建筑、养老机构管理、旅游服务、健康评估、无障碍设计、假肢、康复器具、养老保险等诸多方面，养老服务标准化建设已成为全社会关注的热点，比如《老年人居住建筑设计规范》（GB50340-2016）、《社区老年人日间照料中心建设标准》（建标143-2010）、《养老机构安全管理》（MZ/T032-2012）、《养老机构基本规范》（GB/T29353-2012）、《社区老年人日间照料中心服务基本要求》（GB/T33168—2016）、《社区老年人日间照料中心设施设备配置》（GB/T33169—2016）、《养老机构服务质量基本规范》（GB/T35796—2017）等，这些标准的发布实施对规范养老服务质量、提高老年人及其家庭满意度、完善养老服务标准体系发挥了重要作用。

在信息化建设方面，会同发展改革委、全国老龄办联合印发《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》（发改办社会〔2015〕992号），明确提出要在养老领域推进“互联网+”行动，通过供需衔接，扩大服务范围，提供个性、高效的智能养老服务。2017年初，民政部、工业和信息化部等部门联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》，促进医疗、健康、养老资源优化配置和使用效率提升，满足家庭和个人多层次、多样化的健康养老服务需求。2017年11月，联合工业和信息化部、原国家卫生计生委印发《关于组织申报的通知》，拟遴选优秀产品及服务向各地推广，丰富智能健康养老产品供给。同时，三部门积极开展智慧健康养老应用示范，创建了首批53家示范企业、82个示范街道（乡镇）和19个示范基地，促进产品与服务推广应用。建立国家养老服务信息系统，推进居家和社区养老服务信息平台建设，养老服务信息化水平大幅度提升。全国建成和正在运行的养老服务信息平台达840多个，形成了一批各具特色的典型案例。

六是推进老年宜居环境建设，提升老年人生活生命质量。认真落实全国老龄办、发展改革委、教育部、民政部等部门《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》（全国老龄办发〔2016〕73号），支持适老住宅建设。在城镇住房供应政策中，对开发老年公寓、老少同居的新社区和有适老功能的新型住宅提供相应政策扶持。鼓励发展通用住宅，注重住宅的通用性，满足各年龄段家庭成员，尤其是老年人对居住环境的必要需求。在推进老（旧）居住（小）区、棚户区、农村危房改造中，将符合条件的老年人优先纳入住房保障范围。加大对住宅小区消防安全保障设施建设力度，完善公共消防基础设施建设。推进基层老年医疗卫生服务网点建设，积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理，为老年人提供便利的就医环境。推进基层医疗卫生机构和医务人员与社区、居家养老结合，与老年人家庭建立签约服务关系，为老年人提供连续性的社区健康支持环境。大力发展老年教育，结合多层次养老服务体系建设，改善基层社区老年人的学习环境，完善老年人社区学习网络。建设一批在本区域发挥示范作用的乡镇（街道）老年人学习场所和老年大学，努力提高老年教育的参与率和满意度。开展“敬老养老助老”主题教育活动，弘扬中华民族孝亲敬老传统美德。加强家庭美德教育，开展寻找“最美家庭”活动和“好家风好家训”宣传展示活动。引导全社会增强接纳、尊重、帮助老年人的关爱意识，增强不同代际间的文化融合和社会认同。

你们指出的我国养老存在养老观念亟待转变、区域发展不平衡、政策推进与落实缺乏系统性、行业规范及服务标准化不够完善等问题切中要害，这些问题确实是制约养老服务业健康持续发展的瓶颈难题，主要原因在于：一是我国养老服务业处于起步阶段，养老服务核心定位还不太清晰，政府、市场、社会职责有待进一步厘清，存在政府缺位、越位现象。二是在未富先老、未备先老的人口老龄化大背景下，老年人购买养老服务意愿和能力不足，民办养老机构发展时间短、盈利模式不成熟。三是我国老年人及其家庭对社会化养老的认识有待转变。

二、下一步打算

下一步，民政部将会同有关部门积极抓好规划政策的落实，着力加强老年人民生保障和服务供给，着力保基本、兜底线、补短板、调结构，努力实现养老服务和产品供给主体更加多元、内容更为丰富、质量更有保证。

一是明确指导思想，坚持分类施养、各尽其责。进一步明确政府基本职责定位，厘清政府、社会、市场各方责任，发挥各自作用、形成合力。政府重点保障高龄、失能、孤寡、经济困难老年人的养老问题；市场发挥在养老服务资源配置中的决定性作用，使社会力量成为发展养老服务业的主体。探索建立基本养老服务制度，保障人人享有基本养老服务为重点，优先满足失能老年人的长期照护服务需求。继续深化公办养老机构改革，充分发挥公办养老机构托底作用。探索建立公办养老机构入住评估制度，重点保障特困人员中的老年人、经济困难老年人、失独家庭老年人和做出特殊贡献的老年人等基本养老需求。鼓励公办养老机构延伸服务，为社会办养老机构和周边社区、农村提供养老服务人员和项目支持。推动省级层面全面建立老年人护理、服务补贴制度，加强老年人福利补贴与残疾人两项补贴、长期护理保险的整合衔接。

二是进一步推进事业产业协调发展，健全多层次养老服务体系。深化居家社区养老服务改革、医养结合改革、公办养老机构改革等试点。继续开展全国养老院服务质量建设专项行动。大力发展护理床位，推进养老服务和医疗卫生服务资源优势互补。健全农村养老服务体系，做好农村留守老年人关爱。进一步深化养老服务业“放管服”改革，优化养老服务营商环境。发挥市场的决定性作用，进一步激发市场活力。取消养老机构设立许可，有效实施事中事后监管措施。研究建立全国统一的养老机构服务质量评价体系和信用评价体系。进一步创新养老服务发展业态，扩大多层次多样化养老服务供给。推进智慧养老试点示范，制定“互联网+养老”政策措施。继续支持养老服务产业与健康、旅游、文化、健身休闲、金融等产业融合发展。

三是加强养老服务标准化、信息化建设，提升养老服务质量效益水平。在标准化建设方面，继续推动落实《养老服务标准体建设指南》（民发〔2017〕145号），建立联动推进工作机制，发挥养老服务标准化专家和专业技术委员会作用，做好养老服务标准化体系建设。以满足老年人服务需求，保障其合法权益为重点，加快推进新一批相关养老标准的制修订，进一步加强基础通用标准研究制定，优先制定和实施老年人服务需求评估、服务规范、服务质量监管和等级评定、养老服务安全管理等标准，充分发挥政府主导制定标准保基本、守底线的作用。截至2018年3月，北京、天津、河北、内蒙古等20个省份建立了养老机构等级评定制度，黑龙江、广西正委托第三方机构开展国家标准《养老机构服务质量基本规范》评估认证工作。下一步，民政部在总结地方经验的基础上，加快制定发布国家标准《养老机构等级划分与评定》，推动建立养老机构服务质量的等级线。同时，着力抓好已发布标准的宣贯和实施。在信息化建设方面，认真贯彻落实各项相关决策部署，大力发展养老服务信息产业。健全以企业和社会组织为主体、社区为纽带、信息平台为手段、满足老年人各种养老服务需求的养老服务业发展新业态。支持居家智能养老产品和系统的开发与应用，利用互联网、物联网、移动互联网、智能终端等新一代信息技术，创新居家养老服务模式。尽快启动养老服务信息数据交换规范、养老机构养老服务信息数据标准规范、社区养老服务信息数据标准等行业标准的制定工作，从服务项目设计、用工时长、服务标准、满意度评估等，形成一整套的行业或企业标准体系。

四是积极构建长期照护保障制度，提高老年人养老支付能力。2016年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局第32次集体学习上关于老龄工作的重要讲话，强调要建立“相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。人力资源社会保障部随即在河北省承德市等15个城市开展试点。目前，试点工作进展总体顺利，试点地区失能老人长期照护需求有了初步保障，切实减轻了个人和家庭经济负担。2017年，15个试点城市共6.49万名人员享受待遇，长期护理保险基金支付47399万元，人均基金支付7303元。《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》（国办发〔2017〕59号)也明确提出要大力发展老年人长期护理保险等适老性强的商业保险，逐步建立老年人长期照护、康养结合、医养结合等综合养老保障计划，健全养老、康复、护理、医疗等服务保障体系。下一步，民政部将积极参与做好基础准备工作，加紧制定照护需求认定和等级评定等标准，完善各类长期照护服务机构和服务质量评价、协议管理和费用结算等办法，稳步推进构建与我国国情相适应、与人口老龄化趋势相协调、包含服务体系、支付体系、法律标准体系等在内的长期照护保障制度。

你们提出的“地方在落实推进养老服务体系建设时，应具体分解任务和目标，明确相关政府部门、企事业单位、社会组织等，所应该承担的权责、执行路径、经费来源、组织保证、绩效考核与激励机制等”的建议很有针对性，该事项属地方事权，需要地方政府研究决定。民政部将在职责范围内积极指导地方民政部门加强部门协调和工作统筹，推动形成党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的工作机制，立足各地实际，落实好党中央、国务院的决策部署，进一步完善养老服务体系，不断满足老年人多样化、多层次的养老服务需求，增强老年人的获得感和幸福感。

感谢你们对民政工作的关心和支持。

民政部

2018年8月27日