保契读两会丨养老保险三支柱不能“瘸腿”

养老话题历来是全国两会的热点焦点，今年也不例外，而且热度更高。

代表委员围绕养老问题建言献策，见仁见智。保契君认真研读了他们的提案议案，并和部分代表委员深入交流，深刻感受到老龄化趋势的严峻，以及加快建设完善养老保险体系的必要性和紧迫性。

保契锐评

来看一组数字：截至2019年底，我国60岁以上人口占比达到18.1%，65岁及以上老人占比12.6%。

根据国家应对人口老龄化战略研究预测数据，到2025年，我国60岁以上人口数将突破3亿；到本世纪中叶将达到4.87亿，约占总人口的35%，老年人口数量和占总人口比例双双达到峰值。

岁月不饶人，时间不等人。

面对严峻的老龄化趋势和不断增长的老年人数量，国家有关方面早就关注到并进行了有前瞻性的谋篇布局，但养老保险体系建设仍显缓慢和滞后，亟待提质增效。

“十四五”规划建议明确提出，发展多层次、多支柱养老保险体系。3月5日提请十三届全国人大四次会议审议的政府工作报告提出，推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险。

政策一脉相承又与时俱进，举措有的放矢且高度聚焦。

很多人关心，我国的第三支柱如何设计？

来看人力资源社会保障部的权威解答：第三支柱养老保险制度模式设计目前已形成初步思路，总的考虑是，建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。

账户制、财税支持、市场化投资……每一项都是第三支柱发展的有效抓手，是令整个养老产业为之一振的兴奋点，也是亟待突破的难点。唯有认清形势、提高认识、加强落实，良谋善策才能变成人民福祉。

保契君有四句话要说：

一、养老保险三支柱体系发展“瘸腿”严重。

从国际上看，在养老保险体系建设上一般采取政府、企业、个人三方共担养老责任的体系，也就是业内常说的“三支柱”体系。

第一支柱是基本养老保险，由政府发起并承担责任。第二支柱是企业年金（职业年金），一般由企业发起，企业和个人共同缴费。第三支柱是个人自愿建立的商业养老金计划。

目前我国养老保险三支柱体系发展极不平衡。第一支柱基本养老保险“一枝独大”，虽然覆盖人群广，但平均替代率不超过45%，仅能提供基本养老生活保障，随着老龄化程度不断加深，收支压力将更加凸显，国民养老将面临更大挑战。

第二支柱企业年金和职业年金发展迟滞且空间有限，难以突破覆盖面小等困境。

第三支柱个人商业养老金尚处于发展初期、规模较小，目前仍是短板。

二、以“账户制”统领养老第三支柱建设。

第三支柱发展较为成熟的美国、英国、德国等均有专门的第三支柱养老账户，比如美国有IRA账户（个人退休账户），英国有个人养老账户，德国有里斯特账户。

这个账户是个人进行资产配置的载体，可以在一定程度上提升持有者的资产管理意识。账户记载了个人的基本信息、资产信息等，为专业机构服务养老金投资差异化需求奠定了基础，提供了抓手。没有个人账户这条通路就无法建立。

中国要探索建立自己的养老金第三支柱专属账户体系，就要对第三支柱下银行、保险、信托、基金等各类投资管理机构发行的养老产品账户打通，进行资金管理、投资管理等的统一归集，激发居民个人积累养老金的动力并满足其差异化、多元化的投资需求。

为更好发挥三大支柱的协同效应，形成养老保障合力，可考虑探索通过实名认证且唯一的第三支柱个人养老金账户，实现资金在“三支柱”之间的转移接续，建立养老金账户“一账通”的衔接机制，提升养老保障制度整体的统一性和灵活性。

三、投资能力是养老第三支柱的核心竞争力。

夯实财富储备是应对人口老龄化的重要基础。晚年要幸福，没有“养老钱”是万万不行的。第三支柱的目标就是加强自我保障能力、变储蓄养老为投资养老。

显然，投资能力和投资收益是养老金融机构的“金刚钻”。谁的投资能力强，谁的养老金融产品投资收益高，老百姓就会选谁。

但现实情况却不是很乐观。当前，市面上的个人养老金融产品普遍期限偏短、风险等级较低、收益偏低，能够长期持有产品、真正用于养老的并不多。“生产”和需求存在“两张皮”现象。

而作为“养老钱”受托人的养老金融机构，由于普遍追求年度绩效和利润考核，长期投资风险偏好都比较低，加上专业人才和技术匮乏，资金投资运营能力不高。

要提高投资能力，除了养老金融机构加强自身修炼以外，还要从投资端给其松绑。

很多人只看到了养老金是年轻时存钱，老了时领钱，但如果没有把投资做好，也无法应对长寿风险。要重视权益投资，进一步放开投资端限制，允许更高比例的养老金投资到权益类、另类资产上，通过科学的资产配置和合理的风险控制引导长期资金投向国家基础设施建设、重大战略工程等，使其充分享受经济高质量发展的红利，既提升投资收益，又与实体经济形成良性互动。

四、税收优惠政策应落实在人身上而不是产品上。

税收政策对整个社会做大养老保险“蛋糕”的杠杆作用十分明显。据测算，1%的税率变化会引起养老金21%的反向变化，即每人少收1元税费，就可以建立20元的养老保险。

从实际运行情况来看，当前税优政策带来的刺激作用并不明显，这和政策自身设计不合理、吸引力不够紧密相关。

比如，个税递延型商业养老保险在福建、上海和苏州试点的情况并不理想，一个重要原因是参与起来很不方便，流程繁琐，金融机构和代理人销售动力不足。税延限额计算本身也较复杂，有的客户每月收入起伏较大，需每月比对1000元和月工资薪金6%孰低，逐月对缴费上限进行确认调整，操作不便，容易出错，一旦有一个月收入较低不够资格就有可能出现缴费“断裂”而难以接续上去。

同时养老保障产品投资范围，由于设置了1000元的税延上限，对高收入者也没有足够的吸引力。

从甫一推出时的市场满怀期待，到如今变成“鸡肋”，个税递延型商业养老保险的试点未达到预期效果，这为后续养老第三支柱的税收优惠政策制定提供了前车之鉴。

保契君建议，税收优惠要给到账户，给到个人，只要钱进账户了就能获得税收优惠，而不是必须买某个产品才能获得税收优惠。制度设计不是给哪个行业的，不是每个行业都去蜂拥要政策，而是给老百姓的。我们的制度应该通过税收政策的设计，鼓励老百姓为自己的养老做好安排。

税收优惠政策落实在人身上而不是产品上，能从根本上解决养老第三支柱专属账户的设计难题，提高第三支柱的便利性和可及性。而提高税收优惠力度则能激励老百姓迈出从“观望”到“购买”的关键一步。

建议在缴费环节，在现有基础上适当提高第三支柱缴费的税前扣除额度，并根据社会平均工资增长、通货膨胀等因素变化进行指数化调整，建立动态调整机制；在领取环节，比照领取年金的个人所得税处理方式，不计入综合所得，全额单独适用个人所得税税率表计税养老保障产品投资范围，鼓励分期领取，降低领取时适用税率，进一步扩大受益人群。

当然，为了鼓励养老金融机构的积极性，也要为其量身定制合格金融产品税费优惠政策。比如，对纳入第三支柱范围的公募基金、银行理财、个税递延产品等合格金融产品，减免投资交易环节的增值税和印花税等相关税费，降低交易成本，增厚投资收益，突出该类金融产品的养老投资属性。

多层次、多支柱养老保险体系的建设是一个系统工程，具有全局影响，是国之大计、民之所欲。

要解决好“三支柱”之间的结构失衡问题，为老百姓兜牢养老保障底线，必须加强制度顶层设计，摒弃门户之见，统筹安排养老资源，形成强大合力。

养老“国家行动”带给百姓新希望，我们期待更多改革发展红利惠及民生。

提案原文

《关于向“资产型”养老金制度过渡的提案》

全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任 郑秉文

人口老龄化对我国各个方面将产生深刻、重大影响，养老金制度将首当其冲。我国养老金体系总体看是现收现付制占主导地位，下一代人要承受很大压力，因为老龄化导致劳动就业人口越来越少，而退休人口越来越多。根据联合国的预测，2020年我国劳动就业人口占总人口比例是66.7%，到2050年快速下降到51.2%，而老年人数量将从2019年的18.1%快速提高到34.6%，高于美、英等发达国家。

面对人口老龄化，我国养老金制度出现收不抵支是必然趋势。2020年底出版的“十四五规划建议”的《学习辅导百问》首次给出预测：2029年养老金将出现当期收不抵支，2036年累计结余将耗尽，此后每年出现缺口。根据《中国养老金精算报告》，养老金缺口将逐年扩大，例如，2040年是3.8万亿元，2050年将高达11.3万亿，2035至2050年各年收支缺口当期值简单加总竟高达87万亿，即使使用OECD规定的2%贴现率贴现，到2019年也高达52万亿元。换言之，2019年我国养老金支出占GDP的5%，到2050年将高达8.9%，届时将高于美国、英国等十几个国家，必将为财政和国民经济带来沉重拖累。

上述预测显示，老龄化是我国本世纪的“百年之虑”，而夯实养老金制度是百年大计。中央高度重视养老金改革，近年来密集发布文件。2019年底中央颁发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”。归纳起来，我理解，这些文件和讲话的核心思想就是夯实养老金资产，即从负债型向“资产型”养老金过渡。

中央的决定非常及时。根据“艾伦条件”，社会平均工资与人口增长率之和（即生物收益率）大于利率时，养老金采取现收现付制更有效率，反之则应采取基金积累制。1979-2011年生物收益率高达14.6%，2012-2020年降至10.5%，但仍远远高于利率。据中国社科院世界社保研究中心预测，从“十四五”开始，生物收益率逐渐下降，2021-2035年为5.6%，2035-2050年为3.6%，说明“十四五”期末有可能迎来人口峰值和负增长，建立资产型养老金体系的条件将逐渐成熟。中央在这个历史节点提出夯实养老金，说明养老金的人口红利消失，应由资本红利予以递补。

资本红利创造奇迹不乏国际案例：加拿大抓住历史机遇于1997年改革，根据其精算报告，从2025年到2100年养老金将连年收不抵支，但其庞大资产带来的投资收益使其收支连年盈余，到2100年基金规模竟将翻一番。再对标美国，美国是世界GDP大国，也是养老金大国，养老金资产占GDP的162%，而我国仅为11.7%。为此，建议“十四五”期间向资产型养老金过渡的顶层设计应提到案头。

一是基本养老金要尽快引入多缴多得的激励机制。这个问题已提出十几年，但始终没有突破，建议将企业缴费划出一部分进入个人账户，以增强缴费激励性，这是做大第一支柱的根本所在。

二是加快发展第二、三支柱养老金。第二支柱覆盖面和资产规模都很小，第三支柱正在试点，可忽略。建议适时实施资本利得税，否则，水位低的90万亿元居民储蓄不可能流向水位高、个税递延的养老金账户。

三是壮大全国社保基金。目前该基金只够支付全国5个月的养老金，规模太小。建议在窗口关闭之前建立外汇型主权养老基金予以充实，并考虑扩大国资划转规模，中央层面完成的1.68万亿元划转只是杯水车薪。

总之，建立资产型的养老金体系是应对老龄化这个“百年之虑”的“百年大计”。

《关于进一步发挥税收政策作用、推动第三支柱个人养老金发展的几点建议》

全国政协委员、交银施罗德总经理 谢卫

2018年5月1日起在上海等三地实施的个人税收递延型商业养老保险试点（以下称试点）作为我国第三支柱个人养老金制度（以下称第三支柱）落地前的一次尝试，无论参与人数还是整体规模都相对偏低，究其原因固然有试点地区和产品范围偏窄、抵扣流程复杂等问题，还在于税收激励政策不到位等方面的问题。

具体而言，首先，个人税收优惠政策激励力度相对不足。试点配套了EET模式的税收优惠政策，即个人缴费按6%和1000元孰低原则税前扣除；投资收益暂不征收个人所得税；个人领取时75%部分按照10%的税率缴纳个人所得税。个人所得税法的修改，进一步提高了个税起征点、增加了个税抵扣项。叠加个税政策调整的双重影响，一方面实际能够享受到税收优惠政策的人群主要为当期个人所得税适用税率为20%以上的人群，政策覆盖面有限；另一方面，税前扣除额度偏低也难以对高收入群体产生吸引力，阻碍第三支柱覆盖面的进一步扩大。

其次，产品层面缺乏税收优惠政策。个人税收递延型商业养老保险产品（以下称个税递延产品）与传统商业养老保险产品相比，所收取的保费在投资端并不享受特别的税收和费用减免优惠政策，产品设计上又与传统商业养老保险产品区别不大。基金、银行理财公司试水第三支柱市场而发行的养老目标基金、养老理财产品也面临同样的问题，既无产品设计上的独特之处，又在投资增值能力方面与普通产品相比无突出优势，降低了第三支柱合格金融产品的市场吸引力。

再有，未统筹考虑与年金税收政策的有效衔接。我国企业年金制度设计中，对于个人参加企业年金计划，给予个人缴费按4%在税前扣除的税收优惠政策。但是年金计划必须由企业发起设立，且年金制度的覆盖面非常有限。同时，个人离职后新单位若未建企业年金计划，个人缴费也必须暂停。由于企业年金和第三支柱实行相互隔离的税收优惠政策，未能参加企业年金的个人，在参加第三支柱时，不能叠加使用企业年金个人缴费税收优惠政策，进一步影响第三支柱的整体规模。

针对上述存在的问题，有三点建议：

首先，进一步提高个人税收优惠政策力度。在缴费环节，建议在现有基础上适当提高第三支柱缴费的税前扣除额度，并根据社会平均工资增长、通货膨胀等因素的变化进行指数化调整，建立动态调整机制；在领取环节，建议比照领取年金的个人所得税处理方式，不计入综合所得，全额单独适用个人所得税税率表计税，鼓励分期领取，降低领取时适用税率，进一步扩大第三支柱个人养老金制度的受益人群。

其次，实施合格金融产品税费优惠政策。一方面建议对纳入第三支柱范围的公募基金、银行理财、个税递延产品等合格金融产品，减免投资交易环节的增值税和印花税等相关税费，降低交易成本，增厚投资收益，突出该类金融产品的养老投资属性，以区别于普通金融产品；另一方面建议对金融机构因发行管理第三支柱合格金融产品而取得的收入，减免对应的增值税和企业所得税，降低机构开发、拓展该类金融产品的经营成本，鼓励金融机构加大资源投入力度、更积极地参与我国第三支柱市场建设。

第三，统筹年金和第三支柱税收政策。美国等海外国家的成功经验表明，统筹第二、第三支柱补充保险养老的发展，对多层次养老保险体系的建设有着积极作用。建议进一步推动年金和第三支柱在税收方面的统筹衔接，即将缴费税收优惠政策赋予到个人，允许个人灵活选择运用于年金计划或第三支柱，为第三支柱制度的良好开端和行稳致远奠定基础。